La loi de finance constitue donc une loi particulière
puisqu’elle a une limitation de durée.
Evolution du principe
Ce principe fondamental relatif à la loi de finance a été
consacré en 1791, avant d'être repris par la loi du 26 mai 1817,
puis par l’ordonnance de 1959, et enfin par la loi organique de
2001.
Le recours à la règle de l’annualité s’explique par le fait
qu’elle a été élaborée à la suite de la Révolution. Dans ce cadre,
les révolutionnaires souhaitaient un meilleur contrôle du
Parlement, et surtout une plus grande fréquence de participation de
celui-ci. En effet, si la période avait été trop courte, les débats
auraient été trop nombreux, et auraient empêché la bonne action
gouvernementale ; au contraire, si la période avait été plus
longue, le contrôle parlementaire n’aurait pu être suffisant. La
règle de l'annualité permettait donc un compromis efficace.
Pourtant, le parlementarisme absolu du 19e< /sup> a
montré que le contrôle en matière financière pouvait être
excessif.
Certains aménagements ont donc été mis en place. C’est
ainsi notamment que les lois de finances pour 1923 et 1924 ont
instauré les budgets biennaux. Aussi, Gaston Doumergue avait
proposé la reconduction des crédits dans les cas où la loi
de finance pour l’année suivante >n’aurait pas été
adoptée.
Mais ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale, avec la
montée de l’Etat Providence, que de nouveaux enjeux vont émerger
(accroissement de l'importance des services publics et des
investissements). Ainsi, se pose la question de la façon dont il
faut allier les besoins d’investissements, d’équipements, avec la
règle de l’annualité. André Philip propose donc en 1953 d’établir
des lois de finances se projetant sur la période d’un mandat
parlementaire, c'est-à-dire 5 ans ; cependant, cette
idée sera rejetée et la règle de l'annualité conservée.
Néanmoins, pour que le Parlement exerce un contrôle,
certains assouplissements ont dû être mis en place.
Exceptions au principe
Reports de crédit
Autorisations d’engagements
Elles sont destinées à encadrer les dépenses ; c'est la
"limite supérieure des dépenses pouvant être engagées". Ainsi, les
les dépenses non consommées peuvent être reportées l'anée suivante
(sur le même programme ou sur un programme aux objectifs
similaires).
Avant 2001, existaient les autorisations de programme,
prises sur plusieurs années.
Crédits de paiement
Il s'agit de la "limite supérieure des dépenses pouvant
être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des
engagements contractés dans le cadre des autorisations
d’engagement"; cela ne concerne pas les dépenses de personnel, qui
ne peuvent être reportées.
Les crédits de paiement peuvent ainsi être reportés l'année
suivante, dans la limite de 3 % des sommes originelles.
Budgets pluriannuels
La révision constitutionnelle de 2008 a créé les lois de
programmation, destinées à déterminer "les objectifs de l'action de
l'Etat" (art.34 de la Constitution). Ces lois permettent également
de définir des orientations pluriannuelles des finances
publiques.
La loi du 28 décembre 2010 portant "programmation des
finances publiques pour les années 2011 à 2014" a ainsi fixé les
grands objectifs à atteindre pour cette période (augmentation
maîtrisée des dépenses publiques, réduction des effectifs des
fonctionnaires, etc.).