L’occupation privative est révocable, temporaire et peu stable.
Elle peut être conforme à la destination du domaine public ou
seulement compatible (si elle est utile au public). Dans tous les
cas, elle ne doit pas gêner l'utilisation principale du domaine
(son affectation).
Types d'autorisation
L'utilisation du domaine public est soumise à l'obtention d'un
titre. L'occupation peut être autorisée par un acte unilatéral ou
par un contrat.
Acte unilatéral
Permis de stationnement
Il s’agit d’un permis dont l’octroi permettra à l’occupant
privatif d’utiliser le domaine public. Dans ce cas, il doit s’agir
d’une installation non fixée au sol, qui ne porte donc pas atteinte
à l’assiette du domaine. C’est le cas notamment des terrasses de
café installées sur une place publique.
Ce permis est octroyé par l’autorité administrative chargé de la
police de l’ordre public. Il s’agit donc du maire lorsque le
domaine public en cause relève de la commune.
Permission de voirie
Il s’agit d’un acte octroyé à l’occupant privatif qui va mettre
en place des installations ayant une emprise sur le domaine (il y
alors atteinte à l’assiette du domaine public). Ce sont par exemple
les panneaux d’affichages publicitaires lorsqu’ils ont une emprise
au sol, qu’ils y sont fixés.
La permission est accordée par l’autorité chargée de la gestion
du domaine.
Contrat
Le contrat relève d’une concession de voirie conclue entre
l’administration et un particulier. Elle se distingue des
délégations de service public puisque la concession de voirie n’a
pas le même objet (exemple des restaurants). Les personnes
publiques propriétaires et celles qui bénéficient de la "mise à
disposition" d'une dépendance sont seules habilitées à contracter ;
elles disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour en apprécier
l'opportunité. Néanmoins, l'occupation privative ne peut être
refusée si elle conforme à la destination du bien et que le domaine
ne peut être utilisé que de cette façon.
Ce contrat permet à l’occupant privatif d'être dans une
situation moins précaire. Si le retrait de l’occupation peut
intervenir à tout moment comme pour les actes unilatéraux, une
indemnisation est nécessairement accordée.
Le décret-loi du 17 juin 1938 (aujourd’hui art. L. 2331-1 du
CG3P)) prévoit le règlement du contentieux à la juridiction
administrative. Parfois pourtant, certains litiges relèvent de la
juridiction judiciaire (action en responsabilité délictuelle par
exemple, ou lorsque les contestations sont relatives aux
prestations commerciales)
Conformément à la théorie des contrats administratifs,
l'administration dispose d'un pouvoir de modification unilatérale
et peut résilier le contrat en cas de manquement.
Régime des autorisations
L'administration décide des titulaires de l'occupation privative
; il n'existe pas de droit à l'obtention d'une autorisation
privative d'occuper le domaine public. Cette liberté de décision
est octroyée à l'organe exécutif.
Refus et renouvellement de l’autorisation
L’autorisation peut faire l’objet d’un refus, mais
l'administration doit alors se fonder sur des motifs légaux et
motiver sa décision (loi du 11 jullet 1979). Le refus doit se
fonder sur des motifs de gestion ou de police (arrêts
Froment et Clément) ; il peut être le fait d’une gêne
esthétique (Société de la jetée promenade de Nice, CE,
1951), ou d'une atteinte à un intérêt économique ou financier.
Le refus n'est pas considéré comme une atteinte à la liberté du
commerce et de l’industrie ; néanmoins, l'occupant qui obtient
l'autorisation ne doit pas être de ce fait placé dans une situation
de position dominante (CE, 2012, Régie autonome des transports
parisiens. Mais l'autorisation d'occupation privative pose
malgré tout problème dans le cadre d'un marché concurrentiel, car
il n'y aucune obligation d'organiser une procédure de publicité
préalable (CE, 2010, Ville de Paris, Association Paris Jean
Bouin, Société Paris Tennis).
Les autorisations étant précaires et révocables,
l'administration peut y mettre fin pour différents motifs : arrivée
du terme, désaffection du bien, violation des clauses
contractuelles ou tout motif d'intérêt général. Les décisions de
retrait ou de refus de renouvellement peut faire l'objet d'un
recours pour excès de pouvoir.
Le retrait de l'autorisation avant terme n'ouvre pas droit à une
indemnisation. En raison du caractère précaire de l’installation
sur le domaine public, l’occupant privatif peut à tout moment avoir
à se retirer du domaine. Néanmoins, le Conseil d'Etat l'a admis
dans l’arrêt Menneret de 1988 en accordant une indemnisation
dès lors que le retrait est sans rapport avec le domaine occupé ;
il s’agit par exemple de motifs d’intérêt général.
Lorsque l’autorisation n’est pas renouvelée (ce qui en pratique
est relativement rare), l’occupant privatif doit quitter les lieux
et les remettre en l’état. Les installations peuvent être démolies
sur demande de la personne publique, ou être conservées et ainsi
entrer dans le domaine de la personne publique par accession.
Lorsque l’occupant privatif reste dans les lieux alors qu’il n’a eu
droit à aucun renouvellement, il devient un occupant sans titre
susceptible de faire l’objet de contravention de voirie ou de
grande voirie ; il peut également faire l’objet d’une expulsion (le
juge des référés devra opérer un contrôle sur la mesure privant
l'occupant de son droit).
Redevance
L'utilisation privative du domaine public offre aux personnes
publiques des revenus importants, qui sont devenus la norme :
l'usage privatif est soumis à redevance, sauf si une loi n'en
dispose autrement. Le principe de gratuité a été jugé non
applicable par le Conseil d'Etat, et la cour administrative de
Marseille le non paiement d'une redevance que si intérêt général le
justifie (CAA, 2004, Commune de Nice ); ainsi une loi de
2009 autorise la dispense de redevance pour les associations à but
non lucratif lorsqu'elles concourent à la satisfaction d'un intérêt
général.
Il s'agit d'une redevance sui generis (ni contribution
indirecte ni redevance pour services rendus), dont le contentieux
est confié à la juridiction administrative. L'ensemble du domaine
public est touché par cette obligation ; ainsi, les occupants
utilisateurs du domaine public hertziens doivent payer une
redevance, tout comme les utilisateurs du domaine public routier ou
maritime. Quelle que soit l’occupation, tout occupant privatif doit
indemniser le fait de son occupation.
La redevance était préalablement calculée uniquement de façon
proportionnelle à la surface occupée ; désormais, les "avantages de
toute nature" procurés par l’occupation sont pris en compte. En
effet, selon les lieux du domaine public, certains sont plus
intéressants d’un point de vue financier et amènent plus de
clientèle que d’autres. On prend donc en compte la valeur locative
du bien ainsi que le chiffre d’affaire escompté.
La nature de la redevance est quant à elle sujette à
controverse. On considérait auparavant que la redevance était un
impôt indirect et en ce sens relevait du juge judiciaire.
Aujourd’hui, la redevance est considérée comme une recette non
fiscale, et relève de la compétence du juge administratif.
