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La police administrative désigne une activité de service public ayant pour but le maintien de l’ordre public, qui se traduit par l’édiction de normes et par les contrôles récurrents. Puisque la police administrative dispose de nombreuses prérogatives, le problème des atteintes inhérentes à la fonction se pose.
L’ordre public peut se définir par la réunion de trois éléments essentiels : la tranquillité (tapage nocturne…), la salubrité (hygiène des lieux publics, pollution…) et la sécurité (accidents…) publique. Maurice Hauriou utilisait la formule suivante :
« L’ordre public, au sens de la police, est l’expression d’un ordre matériel et extérieur. »
Des mesures nécessaire au maintien de l’ordre public devront donc être mises en œuvre, et ce, par différents moyens. La police administrative peut ainsi recourir la mise en place de mesures destinées à empêcher ou limiter les atteintes qui peuvent y être portées. On peut par exemple dresser un procès verbal en cas de tapage nocturne.
La notion d’ordre public est variable dans le temps, en fonction des évolutions de la société. Ce qui était admis dans les sociétés traditionnelles peut ne plus l’être et inversement. Ainsi, de nouvelles préoccupations telles que la protection de l’environnement vont avoir un réel impact sur l’exercice de la police administrative. Les critères esthétiques vont également voir leur importance réévaluée.
Mais la notion d’ordre public est variable dans le temps en raison de la morale, changeante en fonction des époques. Les « bonnes mœurs » reposent sur des valeurs morales, déterminant les aspirations de la société. La notion se rapproche ainsi de celle de morale publique. Le Conseil d’Etat a par exemple pu juger qu’un film pouvait être interdit en raison des préjudices susceptibles d’être causés à l’ordre public (les films Lutétia, 1959) ; le juge a également pu reconnaitre légal un arrêté interdisant la projection d’un film « immoral » alors même que le ministère de la culture avait délivré un visa d’exploitation (Association Promouvoir, CE, 2000). De même, le Conseil d’Etat a intégré dans l’ordre public le respect de la dignité de la personne humaine dans l’arrêt Commune de Morsang sur Orge de 1995. Aussi, la protection contre soi-même s’y est rattachée. Mais les références à la moralité publique sont relativement rares en jurisprudence. Cependant, cela montre les difficultés d’appréciation de la notion d’ordre public, qui peut être appréhendée de manière plus ou moins extensive en fonction des circonstances.
La police judiciaire a pour finalité la répression, car elle constate les infractions, et en recherche les auteurs et les preuves, et les litiges la concernant relèvent du juge judiciaire. Au contraire, la police administrative a pour finalité la seule prévention en ce sens qu’elle prévient les atteintes à l’ordre public, et elle relève du juge administratif. La distinction entre les deux polices est en pratique difficile à établir puisqu’il s’agit du même personnel. Ainsi, si les policiers effectuent des rondes pour prévenir une atteinte éventuelle à l’ordre public, ils se trouvent dans une mission de police administrative. Mais si ces mêmes policiers constatent une infraction lors de leur tournée parce qu’ils se trouvent face à un voleur pris en flagrant délit par exemple, ils se retrouvent alors dans une mission de police judiciaire. Il peut donc exister une transformation des opérations de police.
Cela a été le cas dans l’affaire Dlle Motsch de 1977 : Alors qu’un contrôle d’identité est sur le point de se faire, un conducteur force le barrage et s’enfuit en commettant diverses infractions (feux rouges grillés, sens interdits…).
Définir l’opération de police est donc relative à la finalité de l’action. Ci celle-ci se destinait à mettre fin à une infraction pénale, on considèrera généralement qu’il s’agit d’une opération de police.
La distinction entre police administrative et judiciaire n’étant pas aisée, la qualification est toute aussi difficile. C’est encore la finalité de l’opération qui est prise en compte.
Dans l’affaire Dlle Motsch de 1977 : Le juge a considéré que l’opération de police judiciaire avait débuté dès lors que le barrage avait été franchi. Le juge judiciaire était alors compétent.
Les opérations de police font l’objet d’une qualification difficile à déterminer. Pour cette raison, un contrôle doit pouvoir être effectué. Le juge peut ainsi modifier une qualification lorsqu’il l’estime inopportune. Ce fut le cas dans l’arrêt Frampar, de 1960, dans lequel le Conseil d’Etat a requalifié la mesure de police en police administrative ; le litige relevait donc de sa compétence. Il s’agissant en l’espèce d’une saisie de journaux effectuée durant la guerre d’Algérie par le préfet d’Alger.