Les principes comptables

La règlementation de la comptabilité publique vient de textes divers (loi, règlements, jurisprudence, doctrine). Elle détermine des principes fondamentaux, dont la règle essentielle de la séparation des ordonnateurs et des comptables, corrélative au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

Le principe de séparation ordonnateurs / comptables

Ce principe est énoncé dans une ordonnance prise dans le cadre de la Restauration. Depuis le 19^e siècle, les ordonnateurs et les comptables ont donc des fonctions incompatibles et donc séparées. Ces deux fonctions interviennent lors de la phase d’exécution administrative comptable. Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique consacre ce principe de division du travail. Celui-ci permet à chacun de disposer d’une meilleure compétence dans son domaine, et cela permet essentiellement de contrôler la régularité des recettes et des dépenses en divisant les tâches de ces deux fonctions.

La séparation de ces fonctions permet au comptable de vérifier la régularité formelle de l’exécution des recettes et des dépenses décidées par l’ordonnateur. De leur côté, les ordonnateurs surveillent également les comptables. Mais outre les contrôles, cette séparation permet de diviser el travail, ce qui assure une exécution efficace.

Les tâches des deux acteurs

§  Les ordonnateurs

Les ordonnateurs ont le pouvoir de décision en matière financière. Ils peuvent être principaux ou secondaires :

-          Les ordonnateurs principaux perçoivent les recettes et effectuent les dépenses car ils y sont autorisés par la loi de finance. Il s’agit au niveau de l’Etat du Premier ministre, et des ministres et directeurs des services dotés d’un budget annexe. Mais il s’agit également des directeurs d’établissements publics, du président du Conseil Constitutionnel, des maires, des présidents du conseil général ou régional…. Il a donc pour mission de délivrer les mandats de paiement et d’établir les titres de recettes. Les décisions qu’il prend prennent en compte la légalité, mais aussi l’opportunité.

-          Les ordonnateurs secondaires disposent d’une délégation partielle de pouvoir de l’ordonnateur principal. Ils sont nommés par arrêté. Il s’agit du préfet, qui exerce cette fonction au niveau local.

-          Des ordonnateurs délégués et suppléants existent également, lorsque les ordonnateurs secondaires ne peuvent pas effectuer leur tâche.

Les ordonnateurs « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses… ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dépenses » (décret de 1962). Ils émettent des ordres de recettes destinées à recouvrer les créances de l’Etat. Ils émettent également des ordres de dépenses aux comptables publics. Ils tiennent des comptes administratifs retraçant les ordonnancements.

Les ordonnateurs doivent obligatoirement assurer la perception des recettes. En revanche, ils décident de l’opportunité des dépenses dans le cadre des besoins de service public. Les ressources sont donc librement utilisées ; il n’y a pas de contrainte en ce sens.

Les ordonnateurs peuvent néanmoins voir leur responsabilité engagé, ce qui n’arrive jamais ou quasiment jamais. Il peut s’agir d’une responsabilité civile, pénale ou politique. Mais les ordonnateurs principaux bénéficient d’une irresponsabilité politique (le ministre n’est souvent plus en poste). Aussi, les sommes mises en jeu ne permettent pas d’engager la responsabilité civile. De fait donc, les ordonnateurs principaux bénéficient d’une irresponsabilité. En revanche, les ordonnateurs secondaires peuvent également voir engagée leur responsabilité disciplinaire, et la Cour de discipline budgétaire et financière peut alors être compétente ; mais celle-ci n’est jamais mise en pratique pour ne pas limiter la liberté d’initiative de l’ordonnateur qui aurait peur de se voir sanctionner.

§  Les comptables

Le comptable doit encaisser les recettes et payer les dépenses. Il est chargé du maniement des deniers publics. Ils ne sont pas chargés de prendre en considération les questions d’opportunité, mais seule la régularité formelle de la décision de l’ordonnateur est prise en compte. Ils reçoivent donc les ordres, les contrôlent ; s’ils considèrent une irrégularité, ils peuvent refuser d’y déférer ou engager leur responsabilité.

Les comptables ont pour mission de recouvrer les ordres de recettes remis par les ordonnateurs, de payer les dépenses, de gérer leur comptabilité, ainsi que de conserver les pièces justificatives des opérations et documents.

Ils relèvent hiérarchiquement du ministre des Finances. Ils sont en effet fonctionnaire au ministère des Finances (ils sont nommés par le ministre des finances).

Il existe des comptables publics principaux (« rendent directement des comptes au Juge des comptes ») et secondaires (leurs comptes sont examinés par les comptables principaux), dont la distinction est déterminée par le type de contrôle des comptes. Des mandataires peuvent également être établis.

Certains comptables sont des comptables directs du Trésor, qui a la charge de toutes les opérations financières dont l’Etat est chargé. Au niveau central, il s’agit notamment de l’agent comptable central, et au niveau déconcentré, du trésorier-payeur général (département). Les autres types de comptables ont des compétences d’attribution (spéciale), qui comprennent notamment les comptables spéciaux (affectés à des opérations particulières) et les comptables de budgets annexes. Il existe donc un contrôle hiérarchique entre les comptables supérieurs et les subordonnés.

Les comptables publics sont « personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés ». Ils doivent donc dès le départ fournir des garanties (caution privée par exemple, ou assurances de responsabilité), et prêter serment (à l’inverse, une amende peut être prononcée). La responsabilité peut se voir engagée dès lors qu’un déficit ou un manquement en denier ou en valeur a été constaté, ou encore qu’une recette n’a pas été recouvrée. Dans ces cas, la responsabilité est automatiquement engagée, ce qui explique l’appellation de responsabilité objective du comptable.

§  Des fonctions complémentaires respectant la séparation

Il y a donc un contrôle réciproque entre les deux fonctions.

Le contrôle de juridiction diffère selon la fonction : les ordonnateurs relèvent de la Cour de discipline budgétaire et financière, les comptables de la Cour des comptes.

En cas de méconnaissance du principe, le comptable verra sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée ; il y alors une mise en débet prise par arrêté ou arrêt de la Cour des comptes. Ce sera le cas lorsqu’une recette n’a pas été recouvrée ou encore qu’une dépense ait été irrégulièrement payée. Les ordonnateurs peuvent s’exposer au risque d’une amende s’ils manient les deniers publics alors que cela ne fait pas parti de leur fonction : ils sont alors qualifiés de « comptables de fait ».

La séparation des ordonnateurs et des comptables doit toujours être respectée. L’ordonnateur qui s’immisce dans les fonctions du comptable devient comptable de fait, car il n’a pas le droit de manier les deniers publics. Il va être soumis à une procédure devant la Cour des comptes, qui va le considérer comme un comptable, avec toutes les obligations qui s’y rapportent.

§  Les exceptions

Tout d’abord, certaines dépenses peuvent être payées sans ordonnancement préalable (l’ordonnateur n’a alors aucun rôle) ; tel est par exemple le cas des rémunérations des fonctionnaires. Dans d’autres cas, l’ordonnancement peut avoir lieu à postériori.

Aussi, les fonds spéciaux sont directement répartis par le Premier ministre, ordonnateur principal, entre les ministres, sans contrôle par les comptables.

Enfin dans certains cas, les comptables cumulent les deux fonctions (dans les établissements publics).

Le principe de l’unité de caisse

Tous les fonds publics doivent être gérés par le Trésor : c’est le principe de l’unité de caisse.

En vertu de ce principe, l’ensemble des ressources financières de l’Etat (sa trésorerie) est déposé sur un seul compte courant au siège de la Banque de France ; c’est le compte du Trésor public.

Les collectivités locales ont une obligation de compte unique au Trésor. Cette obligation est établie par l’ordonnance organique de 1959 et pas le décret de 1962.